І кількість, і функції районного рівня самоврядування в України мають змінитися. По-перше, це передбачає урядова Концепція реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіальної організації влади. По-друге, цього вже вимагає реальний стан речей в управлінні територіями.
Нещодавно в Парламенті Мінрегіон презентував власне бачення реформи районного (субрегіонального) рівнямісцевого самоврядування. За розрахунками Міністерства, замість 490 чинних районів мають бути створені 102 нових - більш спроможних та ефективних.
Це, звичайно, лише попередні розрахунки. Остаточні рішення прийматиме Верховна Рада у законах, розроблених за результатами консультацій експертів та урядовців з представниками громад, районів та областей.
Навіщо реформувати райони: 6 аргументів
Аргумент перший. Усе менше підстав мають райони для спільного представництва інтересів громад. До реформи чи не кожен район складався з десятків сільських, селищних, міських рад. Отже районам, теоретично, було чиї спільні інтереси представляти. Але в ході децентралізації на всій або більшій території багатьох районів сформувалися об’єднані громади, які перебрали майже усі повноваження районних держадміністрацій та районних рад, вийшли з-під їхнього підпорядкування. Звичайно, виникає питання ефективності таких районів.
Довідка: Вже 70 % людей в Україні живуть у спроможних громадах.
20 районів в Україні вже повністю покриті ОТГ. Там районні органи втратили майже усі свої функції. Ще 154 райони покриті ОТГ більше ніж на половину.
Аргумент другий. Ресурси на рівні районів використовуються нераціонально. В районах, де більша частина території покрита ОТГ, райради та райдержадміністрації залишаються без основних повноважень. При цьому їхнє фінансування практично не зменшилося. Крім того, фахівці з РДА і райрад, які б могли краще себе реалізувати в громадах, не завжди наважуються покинути звичні місця роботи, де «і гроші платять, і працювати треба менше».
Довідка: Зараз в Україні 48,1 тисяч працівників райдержадміністрацій. У Держбюджеті на 2019 рік на утримання РДА заплановано 6,4 млрд грн. У середньому в нас 14 працівників РДА на 10 тисяч жителів, 133 тисячі гривень на рік йде на утримання одного працівника РДА.
Аргумент третій. Райони не координують територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади. Розміщення і юрисдикція підрозділів податкової, поліції, пенсійного фонду, держгеокадастру, різноманітних інспекцій вже не співпадають з юрисдикцією і територією районів. «Ці послуги настільки дивно накладаються на чинний районний поділ, що за однією послугою людина змушена їхати в один район, а за іншою – в інший. Виходить так, що не держава шукає людину, а людина – державу», –говорить Олег Тимощук, юрист Української асоціації районних та обласних рад.
Аргумент четвертий. Райони більше не опікуватимуться вторинною ланкою медицини. Медична реформа, яка триває в Україні, передбачає, що з 2020 року лікарні, які зараз є районними, фінансуватимуться з державного бюджету через Національну службу здоров’я України.
Аргумент п’ятий. Послуг, за якими людям потрібно буде їхати «в район» не залишиться. Більшість послуг вже зараз люди можуть отримувати не в районі, а в громадах, зокрема, у Центрах надання адміністративних послуг. Коли спроможні громади покриватимуть усю територію країни, їхати в район людям не буде за чим.
Є 10 загальних питань, якими опікується районна влада:
- забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;
- соціально-економічний розвиток відповідних територій;
- бюджет, фінанси та облік;
- управління майном, приватизація, сприяння розвитку підприємництва та здійснення державної регуляторної політики;
- промисловість, сільське господарство, будівництво, транспорт і зв’язок;
- наука, освіта, культура, охорона здоров’я, фізкультура і спорту, сім’я, молодь, діти;
- використання землі, природних ресурсів, охорона довкілля;
- зовнішньоекономічна діяльність;
- оборонна робота та мобілізаційна підготовка;
- соціальний захист, зайнятість населення, праці та заробітної плати.
Але практика свідчить, що майже усі ці питання вирішують і об’єднані громади. А те, що поки не у їхній компетенції, – оборонна робота та мобілізаційна підготовка, соціальний захист, зайнятість населення, охорона праці, – може бути передане їм найближчим часом.
Аргумент шостий. Занадто подрібнений районний рівень. В Україні 490 районів (465 – на підконтрольній Україні території). В деяких районах – Поліський (Київська область), Коломацький (Харківська область), Розівський (Запорізька область) - кількість жителів – менше 10 тисяч осіб. Ці райони неефективні ні з економічної, ні з управлінської точки зору. Не відповідає це і європейській практиці: згідно з Директивою № 1059/2003 Європейського Парламенту і Ради «Про створення загальної класифікації територіальних одиниць для статистики (NUTS)» від 26 травня 2003 р., кількість населення територіальної одиниці рівня NUTS-3 (в Україні це рівень районів) повинна складати від 150 до 800 тис. осіб.
Якщо ми конституційно визначили свій курс на Європу, рано чи пізно, нам доведеться враховувати ці стандарти.
Як реформувати райони: пропозиції
За словами Павла Остапенка, представника експертної групи при Мінрегіоні, загальний алгоритм реформування районного рівня виглядає так:
Перше - завершити моделювання системи адмінтеродиниць базового рівня (об’єднаних територіальних громад) для кожної області. Межі нових районів мають проходити по межах ОТГ. У більшості областей, де перспективний план формування територій громад покриває увесь регіон, це не надто складна задача. А дам, де з перспективним планом зволікали, наприклад на Закарпатті та Київщині, буде складніше.
Друге – провести аналіз територіальної організації влади та мережі госпітальних округів області. При формуванні госпітальних округів закладалася ідея, що вони можуть бути праобразом укрупнених районів.
Третє - змоделювати систему нових районів для кожної області відповідно до розроблених методичних рекомендацій.
При Мінрегіоні працює група експертів, яка займається моделюванням адміністративно-територіального поділу в областях. Вони вже напрацювали методику формування нових районів, яку Міністерство спрямувало обласним державним адміністраціям для врахування у роботі. Цей документ поки носить рекомендаційний характер.
Що передбачає методика формування спроможного районного рівня? За методикою, територія нових районів має бути компактною, географічно цілісною та зв’язною (не мати територіальних анклавів та ексклавів). Чисельність населення району має становити не менше 150 тис. осіб.
Центрами нових районів насамперед визначатимуться міста – обласні центри, а також міста з населенням не менше 50 тис. осіб, якщо вони розташовані на відстані не ближче 30 кілометрів від межі міста - обласного центру. Зона доступності до центрів нових районів – не більше 60 кілометрів по автомобільних дорогах.
На територіях, які поза зоною доступності цих 60 км, районними центрами пропонують визначати населені пункти, де мешкає не менше 10 тис. осіб.
Які повноваження матимуть нові райони?
Це чи не найголовніше питання реформування районів. Деякі експерти взагалі вважають, що повноважень навіть для великих районів не залишиться – усе перебирають на себе спроможні громади. Але експертна група при Мінрегіоні поки притримується думки, що є ряд функцій, з якими громади самостійно впоратися не можуть, тим паче, що за Конституцією районний рівень у країні має бути.
Новими повноваженнями для нових районів мають точно стати:
- Нагляд за дотриманням Конституції та законів прийнятих рішень ОМС.
- Координація діяльності терпідрозділів ЦОВВ у межах району.
- Місцева екологічна політика.
- Розробка та супровід інфраструктурних проектів районного значення, погодження проектів Державного фонду регіонального розвитку.
Цей список не остаточний, і після консультацій з представниками громад, районів та областей може змінитися.
Коли і ким будуть створені нові райони?
Щоб завершити формування ефективної децентралізованої системи місцевого самоврядування в країні, треба чергові місцеві вибори восени 2020 року провести на новій територіальній основі громад і районів. Для цього максимум до літа 2020 року мають бути прийняті усі необхідні закони й урядові рішення.
Насамперед уже цієї осені Парламент має прийняти концептуальний законопроект «Про засади адміністративно-територіального устрою», який встановлює загальні правила і процедури зміни адмінтерустрою в Україні. Запровадження цих правил дозволить Уряду та Парламенту швидко і зрозумілим способом підготувати та прийняти закони про адміністративно-територіальний устрій кожної області.
Реформування районного рівня – це компетенція виключно Верховної Ради, отже добровільного етапу, як у випадку з об’єднанням громад, не буде. Крім того, щоб створити нові спроможні райони, Парламент змушений буде завершувати процес об’єднання громад в адміністративний спосіб.
Робота з планування майбутнього територіального устрою окремих областей вже триває. Експерти УАРОР за підтримки Ради Європи після обговорень на місцях підготували проекти законів із реформування адміністративно-територіального устрою чотирьох областей: Донецької, Луганської, Тернопільської та Харківської. Ще у п’яти областях - Волинській, Одеській, Полтавській, Чернівецькій та Київській – відбуваються обговорення, за результатами яких експерти також запропонують відповідні законопроекти.
Крім того, по восьми областях - Івано-Франківській, Кіровоградській, Миколаївській, Полтавській, Сумській, Херсонській, Хмельницькій, Чернігівській - законопроекти підготували народні депутати.
Отже, у більшості областей вже є чітке розуміння, як виглядатиме їх новий поділ на райони і громади. А поки остаточні рішення не прийняті, громади мають час об’єднатися добровільно, а представники районів – висловити свою позицію, запропонувати рішення, зокрема під час експертних обговорень та дискусій, що тривають у регіонах.
Стаття підготовлена в межах Проекту Української асоціації районних та обласних рад «Моделювання адміністративно-територіального устрою на субрегіональному рівні», що реалізовується за підтримки Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні».
